Jogi kisokos

Európai Uniós szabályozás

A tagi kört nevesítő jogszabályok

Lehetséges ETT-tagok

AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 1082/2006/EK RENDELETE (2006. július 5.) az európai területi együttműködési csoportosulásról, 3. cikk (1 ) bekezdés a)-f) (alaprendelet) AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 1302/2013/EU RENDELETE (2013. december 17.) az európai területi együttműködési csoportosulásról szóló 1082/2006/EK rendeletnek a csoportosulások létrehozásának és működésének egyértelművé tétele, egyszerűsítése és javítása tekintetében történő módosításáról (alaprendeletet módosító rendelet, amely bevezette a jelenleg hatályos tagi kört)

a) tagállamok vagy nemzeti szintű hatóságok; b) regionális hatóságok; c) helyi hatóságok; d) a 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében vett közvállalkozások vagy a 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 1. cikke (9) bekezdésének második albekezdése értelmében vett közjogi intézmények; e) az alkalmazandó uniós és nemzeti jognak megfelelően általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vállalkozások; f) harmadik országok nemzeti, regionális vagy helyi hatóságai, vagy a harmadik országoknak a d) pontban említettekkel egyenértékű intézményei vagy közvállalkozásai, a 3a. cikkben meghatározott feltételek mellett;

 Magyar nemzeti szabályozás

A tagi kört nevesítő jogszabályok	Lehetséges ETT-tagok a)-b) az ún. központi kormányzati szervek c)-f) a központi szint alatti szervek, szervezetek
Az európai területi társulásról szóló 2014. évi LXXV. törvény, melynek 2. §-a szerint: „2. §  A Rendelet 3. cikk (1) bekezdése alkalmazásában Magyarország tekintetében európai területi társulásban tagként a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 5. § (1) bekezdése szerinti, jogi személyiséggel rendelkező szervezet vehet részt.” A közbeszerzésről szóló 2015. évi CXLIII. törvény 5. § (1) bekezdésének a)-c) és e)-f) alpontjai, valamint az 5. § (1) bekezdésének d) alpontja szerint hivatkozott 9. § (1) bekezdés h)–i) pontjai alapján	a) a minisztérium, b) a Kormány által kijelölt központi beszerző szerv
	ca)-ch) az állam, minden költségvetési szerv, a közalapítvány, a helyi önkormányzat, a helyi és országos nemzetiségi önkormányzat, a helyi és nemzetiségi önkormányzatok társulása, a területfejlesztési önkormányzati társulás, a térségi fejlesztési tanács
	d) a 9. § (1) bekezdés h)–i) pontja szerinti jogi személyek, melyek a következők: h) olyan jogi személy, amely felett az ajánlatkérő a saját szervezeti egységei felettihez hasonló kontrollt gyakorol, döntő befolyással rendelkezik annak stratégiai céljai meghatározásában és működésével kapcsolatos jelentős döntéseinek meghozatalában, valamint amelyben közvetlen magántőke-részesedés nincsen, és amely éves nettó árbevételének több mint 80%-a a kontrollt gyakorló ajánlatkérővel vagy az ajánlatkérő által e pont szerint kontrollált más jogi személlyel kötött vagy kötendő szerződések teljesítéséből származik; i)  olyan jogi személy, amely felett az ajánlatkérő más ajánlatkérőkkel közösen a saját szervezeti egységei felettihez hasonló kontrollt gyakorol, az ajánlatkérők közösen döntő befolyással rendelkeznek annak stratégiai céljai meghatározásában és működésével kapcsolatos jelentős döntéseinek meghozatalában, valamint amelyben közvetlen magántőke-részesedés nincsen, és amely éves nettó árbevételének több mint 80%-a a kontrollt gyakorló ajánlatkérővel (ajánlatkérőkkel) vagy az ajánlatkérő által e pont szerint kontrollált más jogi személlyel kötött vagy kötendő szerződések teljesítéséből származik; (vagyis az ún. „in-house” szervezetek)
	e) az a jogképes szervezet, ea) amelyet nem ipari vagy kereskedelmi jellegű, eb) kifejezetten közérdekű tevékenység folytatása céljából hoznak létre, vagy amely bármilyen mértékben ilyen tevékenységet lát el, feltéve, hogy ec) e szervezet felett az a)–e) pontban meghatározott egy vagy több szervezet, az Országgyűlés vagy a Kormány közvetlenül vagy közvetetten meghatározó befolyást képes gyakorolni vagy működését többségi részben egy vagy több ilyen szervezet (testület) finanszírozza. (vagyis a közjogi szervezetek, hármas együttes feltétellel)
	f) a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok és az általuk létesített vagy fenntartott jogi személyek (az új f) alpont, az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében elfogadott módosítások keretében került 2022. októberében bevezetésre)

I. Előzmények

Fenti tárgyú felvetés egy magyar székhelyű ETT tagönkormányzataitól érkezett, az alábbi indokolással:

• az egyik tagönkormányzat képviselői a hatályos önkormányzati törvény 42. §-át, abból is a 7. pontot idézték, miszerint át nem ruházható hatáskör az „intézmény alapítása, átszervezése, megszüntetése”; továbbá a 41. § (6) bekezdését (a képviselő-testület közszolgáltatások ellátására vonatkozó alapítási, szerződéskötési jogát), kitérve a gazdálkodó szerv fogalmára is (PP. 7. § (1) bek. 6.). A hivatkozásokból levezetett vélemény szerint az ETT Egyezményének, Alapszabályának módosítása esetén önkormányzati döntésnek (képviselő-testületi, vagy  ha az átszervezésnek nem minősülő esetben átruházták, akkor bizottsági/polgármesteri/jegyzői döntésnek) kell születnie ahhoz, hogy az ETT alapító okiratának módosítása aláírásra kerülhessen a polgármester által.
• másik két önkormányzat véleménye szerint az Egyezmény módosítása esetén (a szóban forgó esetben új tagokat vettek fel, de korábban volt más módosítás is, mint például az ETT-iroda címe, felügyelőbizottsági tag neve stb.) csak képviselő-testületi határozat alapján írhat alá módosított Egyezményt a polgármester. Mindkét hozzászóló az önkormányzati törvényre hivatkozott.

II. Összegző megállapítás

A CESCI véleménye szerint az ETT-k Egyezményének és/vagy Alapszabályának (a továbbiakban, együtt: alapító dokumentumok) módosításához nem kell képviselő-testület/közgyűlés (a továbbiakban: legfőbb döntéshozó szervek) általi hozzájárulás. Ez összhangban áll a Rendelettel, a CESCI által ismert európai jóváhagyó hatósági gyakorlattal és nemzeti szabályozásokkal.

III. Részletesen

Fenti tagönkormányzati értelmezésekben közös vonás az önkormányzati rendelkezésekre vagy más, nemzeti jogrendbeli szabályozásokra való hivatkozás (pl. köznevelési, kulturális jogszabályok). Ugyanakkor egyik hozzászóló sem említi a hatályos EGTC-Rendeletet, pedig az a hatályba lépése után az ilyen társulások alapítására, működésére, megszűnésére teljes egészében kötelező és (összhangban az uniós jog primátusával, valamint az uniós rendeletek kötelező jellegével) közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban.

Hozzátesszük, ezen felül elsődlegesen is alkalmazandó, mivel az uniós Rendelet 2. cikk (1) bekezdése szerint az ETT-kre vonatkozó szabályozások alkalmazási sorrendje a következő:

• Rendelet;
• az ETT egyezménye, amennyiben a Rendelet azt kifejezetten megengedi; valamint
• a Rendeletben nem, vagy csak részben szabályozott kérdések esetében azon tagállam nemzeti joga, amelyben az ETT létesítő okirat szerinti székhelye található.

A vonatkozó hatályos uniós EGTC-rendelet AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 1082/2006/EK RENDELETE (2006. július 5.) az európai területi együttműködési csoportosulásról, melyet  a következő jogszabály módosított: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS 1302/2013/EU RENDELETE (2013. december 17.) az európai területi együttműködési csoportosulásról szóló 1082/2006/EK rendeletnek a csoportosulások létrehozásának és működésének egyértelművé tétele, egyszerűsítése és javítása tekintetében történő módosításáról.

A Rendelet adta mozgástérben az ETT egyes anyagi jogi-eljárásjogi kérdéseinek rendezéséhez a tagállamok saját szabályokat alkothatnak. Magyarország vonatkozó hatályos szabályozásai a következők:

• Az európai területi társulásról szóló 2014. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Törvény)
• A Kormány 485/2017. (XII. 29.) Korm. rendelete az európai területi társulással kapcsolatos jóváhagyási és nyilvántartásba vételi eljárás részletes szabályairól

(együtt említve: magyar szabályozás).

IV. Az alapító dokumentumok módosítási szabályai a Rendeletben

Az alapító dokumentumok módosításáról a Rendelet 4. és 5 cikkei tesznek keretszerűen említést, az eljárás magyar vonatkozásaihoz a magyar szabályozás biztosít hátteret.

A 4. cikk szerint az alapítási eljárás során a kérelemben foglalt adatok mellé csatolni kell az alapító dokumentumok tervezetét, valamint a magyar helyi vagy nemzetiségi önkormányzat részvételi szándéka esetén a legfőbb döntéshozó szervük hozzájárulását (ez jellemzően jegyzőkönyvi kivonat formátumban jelenik meg).

A legfőbb döntéshozó szerv határozata arra irányul, hogy önkormányzat az alapító dokumentumok tervezete szerinti ETT-ben (alapító vagy csatlakozó) tagként részt vehet-e, vagy sem (a szövegek csak tervezetek, mivel tartalmukat a jóváhagyó hatóságok módosíthatják).

Ez határozati jogkör a Törvény 5. §-ának (3) bekezdése szerint a legfőbb döntéshozó szervek át nem ruházható hatásköre, mely általánosságban megegyezik az előzményben hivatkozott önkormányzati rendelkezésekkel, ugyanakkor megjegyezzük, hogy a legfőbb döntéshozó szervek szerepét mind a Rendelet, mind a Törvény kizárólag az alapításról szóló fejezeteiben említi.

A Rendelet 4. cikk (6) bekezdés utolsó mondata szerint az egyezmény bármely módosítását (a gyakorlatban az alapszabállyal együtt!) a szóban forgó tagállamok a 4. cikkben foglalt eljárás (vagyis az alapításról szóló eljárás) keretében (és nem szerint!) hagyják jóvá, kivéve azokat az eseteket, amikor a (6a) bekezdés a) pontja alapján új tag csatlakozik. Ezen, új tagra vonatkozó szabályozás szűkít(het)i a módosítás elbírálásában résztvevő tagállamok körét, ugyanakkor jelzi, hogy a 4. cikkre való visszahivatkozás ellenére a jogalkotó az alapítási folyamat teljes egészét nem kívánja megismételtetni.

Mindez fontos megállapítás, mert a jelzett visszahivatkozás látszólag felveti annak lehetőségét, hogy a legfőbb döntéshozó szerv MINDEN egyezmény- (és alapszabály-) tervezet esetében megvizsgálhatja, hogy önkormányzata a módosított dokumentumok szerinti ETT-ben tagként (továbbra is) részt vehet-e, vagy sem. Megítélésünk szerint ez nem a helyes megközelítés, mivel csak a 4. cikk (6) bekezdésében említett két „szereplőt” kell figyelembe venni, vagyis:

• az ETT-t, mely „értesíti az egyezmény vagy az alapszabály bármely módosításáról azon tagállamokat, amelyek joga szerint a csoportosulás tagjait létrehozták”;
• és a jóváhagyó hatóságokat, melyek „Az egyezmény bármely módosítását a szóban forgó tagállamok az e cikkben foglalt eljárás keretében hagyják jóvá”).

Az „e cikkben foglalt eljárás” két lépést tartalmaz:

• a tagállam leendő tag általi értesítését, és
• az alapító dokumentumok eljuttatását a tagállamhoz.

Úgy gondoljuk, hogy a nyilvántartásba vett ETT esetében a módosítási eljárás már nem szólhat mindkettőről, hiszen a „leendő tag” kérdése az alapítás során rendezésre került, ezért a cikkely alkalmazása csak az alapító dokumentumok megváltoztatott szövegeinek (tervezeteinek) jóváhagyó hatóságokhoz való benyújtását jelentheti.

E gondolatmenetet követve már csak azért sem szükséges a tagok legfőbb döntéshozó szervét a módosítási folyamatba bevonni, mert

• az ETT, mint jogi személy már létrejött, teljes jogképességgel működik, nincsen szükség a tagok legitimitásának – legfőbb döntéshozó szervük általi – biztosítására;
• a módosítások tagállami jóváhagyó hatóságok általi vizsgálata az alapításkor megkövetelt jogszabályi szigorral történik, vagyis a 4. cikk (3) bekezdés szerint csak akkor utasítható el egy módosítási javaslat, ha tartalma szerint:
  • a (tagi) részvétel vagy az egyezmény (alapszabály) nem felel meg az alábbiak valamelyikének:
    • e rendeletnek;
    • a csoportosulás aktusaira és tevékenységeire vonatkozó egyéb uniós jognak;
    • a tag jogaira és hatáskörére vonatkozó nemzeti jognak;
• a (tagi) részvétel az adott tagállam közérdeke vagy közrendje alapján nem indokolt; vagy
• az alapszabály nincs összhangban az egyezménnyel.

A tagok/az ETT (jogi) érdekeinek védelmét jelenti, hogy a módosítás tagállami jóváhagyásának megtagadása esetén indokolni kell az elutasítás okait, és – adott esetben – a tagállami hatóságnak javaslatot kell tennie az általa szükségesnek tartott tartalmi módosításokra. Az eljárás lefolytatására itt is hat hónap áll rendelkezésére.

Megítélésünk szerint ez a szigorúság széleskörűen védi a tagok érdekeit a módosítási eljárásokban, továbbá ne felejtsük el, hogy:

1. működése alatt az ETT-közgyűlés bármikor jogosult arról dönteni, hogy egyes kérdésekben (pl. az alapító dokumentumok módosítása tekintetében) tagjai a jövőben kötelesek lesznek beszerezni legfőbb döntéshozó szervük előzetes jóváhagyását, vagy végső soron
2. a legfőbb döntéshozó szervet bármikor megilleti a jog, hogy saját önkormányzatát kiléptesse az ETT-ből.

Az eddig leírtakból jól érzékelhető, hogy a legfőbb döntéshozó szervek szerepét az ETT nyilvántartásba vételéhez kötődően kell értékelni, mivel

1. nyilvántartásba vétel előtt, az alapítási folyamat során a legfőbb döntéshozó szerv az egyetlen legitim testület (a jóváhagyó hatóságon kívül), amely a „leendő tagra” vonatkozóan döntést hozhat, hiszen ekkor az ETT még nem rendelkezik jogi személyiséggel, ebből fakadóan a közgyűlés, igazgató, tisztségviselők hatáskörei sem „aktiválódhattak”; minderre tekintettel a legfőbb döntéshozó szervek közreműködése az alapításban (és később egyes ETT-t megszüntető esetekben) szükségszerű, illetve megkerülhetetlen;
2. nyilvántartásba vételt követően, a Rendelet 1. cikk (4) bekezdésének első mondata szerint az ETT „minden tagállamban az adott tagállam jogában a jogi személyeknek biztosított legteljesebb jogképességgel rendelkezik”, vagyis megvalósul, amit a Rendelet (9) preambuluma említ: „Helyénvaló a csoportosulásokat olyan joggal felruházni, mely szerint a tagok nevében eljárhatnak, különös tekintettel a csoportosulásokat alkotó regionális és helyi önkormányzatokra.”; ez alapján a legfőbb döntéshozó szervek szerepét átveszi az ETT közgyűlése, melynek döntéshozó tagjai az ETT tagjainak képviselői; e képviselők elsődlegesen polgármesterek (vagy megyei közgyűlés elnöke és főpolgármester), akik a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 41. § (1) bekezdésének második mondata szerint a képviselő-testületet képviselik, melynek keretében az önkormányzat polgári jogi és közjogi képviseletét egyaránt elláthatják.

Hozzátesszük, hogy amennyiben az ETT közgyűlésének önálló döntési jogköre nem a „legteljesebb jogképesség” alapján működik, a jogkör tartalma jelentősen csorbul, mivel az ETT éppen azt a rugalmasságát, gyors döntéshozói képességét veszíti el, amelyet részben a nehézkes hatósági-adminisztratív eljárások kivédésére kapott a jogalkotótól, ahogy a Rendelet Preambulum (2) is utal erre az ETT intézményének létrehozása kapcsán:

„A tagállamok, különösen a régiók és a helyi hatóságok által a területi együttműködésben, az eltérő nemzeti jogok és eljárások keretében megvalósuló fellépések végrehajtása és irányítása során megtapasztalt komoly nehézségek enyhítése érdekében intézkedések szükségesek.”